浙江大学余建星八卦

它试图吸收传统公共行政理论的合理内核，特别是在承认新公共行政理论对改进当代公共行政实践的重要价值和摒弃新公共行政理论，特别是企业家政府理论的固有缺陷的基础上，提出并建立了一种更加关注民主价值和公共利益的新理论。新公共服务理论对中国政府职能的转变和完善以及公民社会的构建具有重要影响。根据新公共管理理论和新公共服务理论，能否提出一种新的多元公共行政观，值得我们思考和探索。关键词:新公共* * *管理新公共* * *服务公民权利* * *公民社会利益作者简介:陆晓峰，中山大学政治与公共事务管理学院行政管理系，06级本科。一、引言“人类能做的就是接近真理，但没有办法穷尽真理”[1]。这就决定了探索规律是一个永恒的过程。公共行政理论的发展也遵循这一规律。从1887，威尔逊在美国《政治学季刊》上发表著名论文《行政管理研究》，到现在已经有一百多年的历史了。在这一百多年的历史中，公共行政的发展经历了丈夫行政、新公共行政、新公共管理和新公共服务。公共行政“改革的钟摆从未停止摆动”[2]。始于20世纪七八十年代的新公共管理运动在公共管理模式和管理实践上与时俱进。作为一种新理论，新公共管理总是占上风[3]。然而，随着时代的进步和公共部门实践的发展，对新公共管理的批评也此起彼伏。美国著名学者登哈特在批判新公共管理时，在其代表作《新公共服务:服务而非掌舵》中提出了新公共服务理论。从丈夫管理到新丈夫服务的转变“不仅涉及一些新的管理方法的实施，而且包含一套新的价值观”[4]。但是没有一种理论会得到所有人的认同，当然新公共服务理论也受到了一定程度的批评。我国一些学者对新公共服务理论进行了研究，并提出了一些创新性的观点。江苏行政学院行政管理系周毅成在《新公共服务理论批判》一文中指出:“在之前的文章中，从研究对象、理论内容、理论形式三个方面对新公共服务理论进行了批判性解构，发现其存在以下不足:(1)研究课题引起的研究目标低层次化，即更多处于行动研究层面。(2)这一理论对企业的概念被企业家政府理论提升到了操作层面；(3)严格地说，新公共服务是一种假设而不是一种理论；(4)新公共服务在理论形式上存在论证不充分、逻辑不严密、美学意义上不够简洁等缺陷。”[5]但他也提出:“当然，尽管存在上述问题，但至少有一点是值得肯定的，那就是登哈特夫妇具有清晰的理论建构意识，而这正是许多中国行政学者所缺乏的。”因此，我们不得不在这里简单讨论一下中国公共行政研究的缺陷。在我们看来，这些缺陷至少可以概括为三点:(1)重复性工作的行动研究(2)缺乏分析工具的应用研究(3)纯研究少。”[6]从理论建设的角度来说，我希望中国的青年学者能够用自己的一生来建设一些属于中国人的、能够有效解决中国问题的理论。只要有更多的年轻学者加入这个队伍，中国的公共行政研究就不会永远处于边缘。浙江大学公共管理系教授余建星和浙江大学公共管理系研究生吴国华在《超越新公共管理——基于政治层面的思考》中从政治层面探讨了新公共服务理论等几个理论，并提出从政治道路上改革官僚政府，为我国行政管理的理论和实践提供了一些有益的启示。他们指出:“这种从政治方向进行的政府改革包含三个层面:第一，重新思考公民权。“其次，建立公民参与的新渠道。最后，重建政府与公民的关系。[7]在文章的最后，作者写道:“面对新宫管理改革措施的失败，以登哈特、格列佛为代表的后新宫管理学者提出了新的改革模式。这一针对官僚政府政治缺陷的改革措施，更准确地把握了官僚政府弊端的成因，其改革方法更具可行性，可能取得更大的成效。这种新的改革模式对正在进行的中国政府改革具有重要意义”[8]。我国著名学者、武汉大学的丁煌在《当代西方公共行政理论的新发展——从新公共行政到新公共行政服务》中说:“在西方公共行政领域，自20世纪80年代以来，新公共行政理论日益显示出其主导范式地位，但也受到来自多方面的质疑和批评。新公共服务理论试图在承认新公共管理理论对改善当代公共管理实践的重要价值和摒弃其固有缺陷的基础上，建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合现代公民社会和公共管理实践发展的新的理论选择。”[9]彭伟明和王在《新公共服务理论对构建和谐社会的启示》中提出:“新公共服务理论强调服务公民，追求公共利益，重视公民权利和人的价值，注重以公民为中心。这样一套公共行政理念为我们探索和谐社会的构建提供了一个新的视角。据此，我们可以通过以下途径构建和谐社会:强化政府的社会管理和公共服务职能；创新民意表达机制；培养和发展社区和民间社会组织；增加公民参与政治和社会事务的机会；为社会公平正义提供制度保障；强调公民精神和公民美德；注重促进人的心理和谐。”[10]根据新公共服务的一些理念，对我国和谐社会的构建提出一些看法。吴在《中国行政伦理建设的价值分析——以新公共服务价值理论为视角》一文中，从行政伦理的视角对新公共服务的内涵作了一定的分析，并从新公共服务价值体系下的行政伦理基本结构层面探讨了中国行政伦理的建设。张治中、王泽应该在新公职；价值理念和现实诉求指出:“新公共服务理论的内涵在于提升公共服务的尊严和价值，倡导公共行政的优秀价值观；理论上，它呼吁在公共话语中建立公共理性；在现实中，它呼吁建设以公民为中心的公共服务型政府。"[11]本文从新公共服务的价值理念和现实诉求两个方面对其进行了研究。国内还有很多学者对新公共服务理论进行了研究和探索，本文就不一一列举了。本文在这些学者研究的基础上，主要研究新公共服务理论产生的背景、理论内涵及其对当代中国公民社会建设的启示，为当代中国公民社会建设提供一些有益的借鉴。二、新公共服务理论产生的背景登哈特的新公共服务理论是基于对包括企业家政府理论在内的新公共管理理论的反思和批判。如果要谈新公共服务，就有必要对新公共服务的管理进行分析和研究。所谓的“新公共管理”最初在很大程度上是一种欧洲现象，其起源可以追溯到追求行政现代化的改革实践中“管理主义”与韦伯的“官僚制理论”之间的持续争论。在这场争论中，管理理论占主导地位。它从管理的角度批判官僚主义，赞扬私人机构的管理技术。认为分权、放松管制和委托管理是根治公共企业僵化管理机制的组织原则。[12]随着新公共* * *管理主义在实践中的应用，逐渐形成了一个相对一致的学派，即“新公共* * *管理”学派。“新公共* * *管理已经成为欧美改革的指导思想。新公共管理试图打破传统官僚政府高度集权、等级森严的组织结构，代之以更小、更扁平的组织模式，将政策制定和政策执行的组织分开。在管理方法上，新公共管理引入了大量的私营企业管理方法，以取代传统的、机械化的管理方法。绩效评估、项目预算和战略管理被用来进行广泛的社会改革。在政府与市场的关系上，新公共管理主张放松政府管制，并在新自由主义的指导下转向建立“小政府-大市场”的政府-市场关系。因此，政府进行了大规模的市场化改革，通过私有化和外包的方式将政府承担的部分职能转移给市场。将竞争机制引入政府，“竞争有各种好处，最明显的是提高效率:即投资少，生产多。".....竞争迫使公共(或私人)垄断组织对顾客的需求做出反应。.....竞争奖励创新；垄断扼杀创新。.....竞争提高公共组织雇员的自尊和士气”[13]。通过在政府中引入竞争机制，可以提高政府的效率，使政府更有效地运作。“新公共管理”理论持有以下两种关于管理的理念，即管理的自由化和市场化。1.管理的自由化。管理的市场化。新公共管理理论认为，私营部门的管理实践和技术优于公共部门，可以用于公共部门。公与私的区别是一种错觉，“管理就是管理”[14]。这些新公共管理理论在奥斯本和古布尔的《重塑政府》一书中得到了提炼和推广，成为新公共管理的精髓，即企业家政府理论。作为一种试图超越传统公共行政理论的现代公共行政理论，新公共行政理论在一定程度上反映了公共行政的发展方向和趋势，也反映了时代的变化和发展趋势，因此受到了推崇。然而，许多学者对新公共服务理论提出了批评。沙赫特在《重建政府还是我们自己》[15]一书中对新公共管理理论所倡导的价值观提出了异议。福克斯在《作为后现代象征政治的政府重建》一书中提出，新公共管理理论存在内在矛盾[16]。也有人提出，新公共管理理论和所谓的“新管理主义”所倡导的大众创业，很可能损害公平正义、代议制和参与式民主宪政等价值观[17]。显然，这些不同的批评反映了包括企业家政府理论在内的新公共服务理论的局限性，这些不同的观点对现代公共行政的发展具有重要的意义和影响。但是，这些理论并没有提出新公共管理理论的替代理论。”新公共服务理论是以美国著名公共管理学者登哈特为代表的一批公共管理学者基于对新公共管理理论的反思，特别是对企业家政府理论缺陷的批判而创立的新公共管理理论，是新公共管理理论的精髓[18]。三、新公共服务理论的来源和内涵“任何一种理论，往往都是在一些预先存在的思想来源和观念的基础上产生和发展起来的。与植根于理性选择思想的主流灌溉行政思想相比，新公共服务理论与传统公共行政理论和新公共管理理论一样，也有一些似乎被描述为一种标准化的理论模式并能与其他理论相区别的思想来源和概念基础。”[19]登哈特认为，在新公共服务的思想来源中，它更具有当代性。在近年来的政治理论和社会理论中，对公民权利和民主的关注尤为重要和明显，这两种理论对于倡导复兴的、更积极的和更具参与性的公民权利非常重要。然而，公民权利可以从不同的方面来考察。第一个明显的定义侧重于法律制度规定的公民的权利和义务，也就是说，公民身份被视为一种法律身份。另一个更广泛的观点是，公民身份涉及一些更一般性的问题，涉及一个人在一个政治实体中的成员特征，包括公民的这种权利和责任，无论其法律地位如何。根据这一观点，公民权利涉及个人影响政治制度的能力，这意味着参与政治生活。登哈特倡导的新公共服务理论侧重于后一种观点。洛克在他的著作《政府论》(第二部分)中指出:“人类天生是自由、平等和独立的。没有他们自己的同意，任何人都不能被置于这种状态之外，使他们受制于另一个人的政治权力”[20]并说:“虽然现在有些政治家想给他们中的一部分人某种优越的地位，但他们没有这种要求；而是建立在他们都是平等的基础上，直到他们根据同样的意愿为他们设立一个统治者。因此，他们的政治社会起源于人们自由选择其统治者和政府形式的自愿联盟和相互协议。”[21]从这个角度来看，洛克的思想和新公共服务理论有一定的相似之处。(2)社区和市民社会理论。登哈特认为，最近关于社区和公民社会的讨论可以被视为新公共服务思想的一个重要来源。在作者看来，“前人们对社区的广泛兴趣是一个非常有趣的现象，而且这种兴趣已经在许多不同的场合表现出来。”左翼和右翼的批评家都明确表达了他们的兴趣。一方面，倾向于左派的人把社团视为现代社会特征——过度贪婪、自力更生、唯利是图的解药，视为治疗个人主义蔓延的良药。与此同时，那些倾向于右翼的人将社区视为恢复一些基本美国价值观的一种方式。尽管这些基本价值观曾经为人们所掌握，但现在它们正受到我们无法控制的力量的挑战。”[22]加纳德认为，社区意识可以在个人和社会之间提供一个有用的中介，因为它可能来源于许多不同层次的群体，从街区到工作组。社区建设的基础是关心、信任和合作，并由一个强大而有效的沟通和冲突解决系统结合起来。社区的互动在个体和集体之间起着调节作用，使个体和集体保持一致。(3)组织人本主义和新公共管理。新公共服务的第三个理论来源是组织人本主义。在他看来，在过去的25年中，公共行政理论家和其他学科的同行们一致认为，社会组织的传统等级研究方法限制了人们的视野，他们对官僚主义进行了批判，并正在寻求管理和组织研究的替代方法。从集体意义上来说，这些方法都试图将公共组织改革成内部和外部选民的需求和关切。在这方面，首先值得一提的是美国著名行为科学家和风琴家、哈佛大学管理学院教授阿吉利。早在《人格与组织》一书中，他就论述了复杂组织中传统管理方法对个体心理发展的影响。他特别指出，对人的个性的研究表明，人从婴儿期到成年期要经历一个从被动到主动、从依赖到独立、从有限行为到更广泛行为、从表面兴趣到更深兴趣、从短期视角到更长远视角、从从属地位到平等或优越地位、从缺乏了解到更多了解的发展过程。[23]也有一些学者对公共部门中更具人文意义的组织建设做出了这样的贡献。这些学者在集体意义上被称为新公共管理学派，本质上是伴随着20世纪60年代末社会科学界同时出现的一些激进运动。乔治·弗雷德里克·森在《新公共行政》中论证了社会公平是行政和政治决策的指导概念能够建立保护社会公平的标准和措施，了解公共服务对公民尊严和福利的影响，是公务员义不容辞的责任”[24]。(D)后现代公共行政。新公共服务的第四个理论来源是后现代主义。后现代主义理论家认为，对实证主义的传统依赖强化了已经成为主流公共管理模式一部分的对象化和非人格化倾向。同时，他们还认为，仅仅依靠实证主义根本无法让人们充分、完整地理解作为人类生活重要组成部分的意义和价值。学者们希望通过一些方法，为公共行政的研究和实践建立一些可供选择的方法，更加关注价值(不仅仅是事实)、主观的人的意义(不仅仅是客观的行为)，以及现实中人与人之间的关系所包含的各种情绪和感受。后现代公共管理者主要信奉“对话”的概念，认为公共问题通过对话比通过“客观”的衡量或理性的分析更容易得到解决。可靠对话的理想是将行政官员和公民视为彼此的完全参与者。他们不仅被视为聚在一起交谈的利己的个人，而且被视为一种关系的参与者，在这种关系中，他们作为人相互接触。这个最终的协商和达成* * *知识的过程，也是个人在自己的参与下互相联系的过程。在这个过程中，它们充分包含了人类个性的各个方面。他们不仅是理性的，也是有经验的，直觉的，感性的。但是这个改变很难，需要达到* * *知识:1。如何不依靠理性行事，以及2。如何与不同的事物达成妥协？对此，后现代公共行政理论的另一位代表人物迈克·斯威特提出了一个切实可行的步骤——我们敞开心扉，坦诚相待。”这个另类就是听别人的声音，倾诉自己的心事，把别人当自己来忍受。这.....与其说是理性的结果，不如说是理性的转化。.....通过使人们和他们的生活成为理性所期望的目标，理性将我们彼此分开。这时候人的条件就是:我就是你。”[25]总之，登哈特认为，民权理论家、社区和公民社会理论家、组织人本主义和新公共服务营造了一种非常有意义的理论氛围，他们提出的许多思想构成了新公共服务理论的思想来源。所谓“新公共服务”是指一套关于公共行政在以公民为中心的治理体系中的作用的想法。新公共服务认为政府不应该像企业一样运作，它应该像民主国家一样运作；行政官员需要认识到，倾听公众的声音而不是对公众发号施令，服务而不是掌舵，他们会有很多收获。公民和公职人员将以互利的方式共同界定和处理齐新的一些共同问题。具体来说，新公共服务提出了七个命题:1。服务和公民，而不是服务和顾客。公共利益是与利益对话的结果，而不是个人利益的聚集。因此，公务员不仅仅关注客户的需求，而是关注公民，建立公民之间的信任与合作。[26]2.追求公共利益。公职人员必须促进建立集体和共同的公共利益概念。这个目标不是在个人选择的驱动下寻找快速解决问题的方法，确切的说是创造* * *的利益和责任。[27]3.比创业更重视公民身份。致力于为社会做出杰出贡献的公务员和公民比具有企业家精神的管理者更能促进公共利益，因为后者管理者的行为似乎表明公共资金是他们自己的财产。[28]4.战略性地思考，民主地行动。满足公众需求的政策和项目可以通过集体努力和合作进程得到最有效和负责任的实施。[29]5.承担责任并不容易。公务员不仅应关注市场，还应关注法律和宪法、社区价值观、政治规范、专业标准和公民利益。[30]6.服务，而不是掌舵。对于公务员来说，越来越重要的是用基于价值的领导来帮助公民明确表达和满足他们的利益，而不是试图控制或控制社会新的发展方向。[31]7.关注人，而不仅仅是生产力。[32]