论依法治国的形势与政策(2)

依法治国与依法行政

依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，这为依法行政创造了前提条件。依法行政是依法治国的基本内容和重要组成部分，是依法治国的关键。政府的权力来源于法律的授权，政府的一切行为都必须遵守宪法和法律，要求行政机关和国家工作人员牢固树立依法行政的观念，在宪法和法律规定的范围内正确行使行政权力，从而保证依法治国方略的顺利实施。

关键词:法治与依法行政

一、依法治国和依法行政的内涵

“依法治国，建设社会主义法治国家”是党的十五大明确提出的基本方略。九届全国人大二次会议将“依法治国，建设社会主义法制国家”写入宪法。这是以江泽民同志为核心的第三代中央领导集体对邓小平理论的继承和重大发展。在党的十五大报告中，江泽民同志深刻揭示了依法治国的科学内涵，明确指出:“依法治国，就是人民群众在党的领导下，依照宪法和法律，通过各种途径和形式，管理国家事务、经济和文化事业以及社会事务，保证国家各项工作依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。”这是新时期党治国理政方式和领导方式的重大变革，标志着我国社会主义民主法制建设进入了一个崭新的阶段。

依法治国是一项系统工程，涉及社会的各个领域、各个方面和各个环节。其中，依法行政、严格执法是依法治国的关键。依法行政的根本含义是，行政机关行使行政权力、管理公共事务必须依据法律授权。法律是行政活动的准则，也是监督和评价行政行为的依据。首先，依法行政是对行政机关的要求。在法治国家，政府和公民都必须守法，但首先要求政府守法，依法行政。国务院在1999全国依法行政工作会议上强调，依法行政主要是“依法治官、依法治权”。第二，依法行政的内容是行政机关应当根据法律授权和法律的具体规定行使行政权力，管理公共事务。同时，要加强对行政权力的监督。对行政机关监督的标准是法律，监督的机制和手段也是由法律规定的。第三，依法行政的最终目的是保护公民的权益。党的十五大报告指出，“一切政府机关都要依法行政，切实保障公民权利”。第四，依法行政的机关包括各级政府及其部门，以及法律法规授权行使权力的组织。

第二，依法治国与依法行政的关系

依法治国的基本方略是依法治国的思想、原则和制度的总称，涵盖了政治、经济和社会生活的各个方面，是全方位的。依法治国、建设社会主义法治国家的系统工程主要包括立法、司法、行政、监督、普法、依法治理和基层民主建设等几个组成部分。只有全面规划，整体推进，各司其职，相互协调，相互促进，才能发挥出最佳的整体效应。依法治国是通过实行依法治国基本方略的各个部门、行业和地方的依法治理来实现的。依法行政是在党的领导下，依照国家宪法和法律的规定，以各级各类国家机关为主导，公民广泛有序参与，使经济、政治、文化和社会事务在法制的调整、规范和引导下健康有序发展，推进依法治国进程的依法治国和管理社会事务的法律实践。

依法行政是实施依法治国方略、建设社会主义法治国家过程中对行政机关的要求。依法治国方略的确定，为实现依法行政开辟了道路，创造了前提条件。依法行政不是孤立的，它需要权力机关加强立法和必要的授权，需要司法机关的保障，需要全国人民具有良好的法律素养和来自各方面的监督，等等。没有依法治国的大环境，就不可能有依法行政。

依法行政是依法治国的基本内容。党的十五大报告在论述“依法治国，建设社会主义法治国家”的要求时，明确指出各级政府依法行政是其最重要的内容之一。“干部依法决策、依法行政是依法治国的重要环节。“依法治国，对政府机关和政府工作人员最基本的要求就是依法行政、依法办事。

依法行政是依法治国的关键和核心。目前，在我国努力建设社会主义法治国家的过程中，由于传统的党政分开，政府包办一切的理性思维模式不会在一夜之间消失，行政权力过大仍是不可回避的事实。首先，代表人民意志制定的法律，80%以上是由行政机关实施的，行政机关肩负着依法治国最大最重的任务。其次，行政权力是使用资源的最大权力，具有主动干预人们的社会活动和私人活动的特点。在国家的所有权力中，行政权始终是影响国家和社会稳定与发展，影响最广大人民利益与自由的最大、最直接的力量。没有依法行政，依法治国就失去了主要支柱。其次，依法治国要求全体公民和国家机关奉行“法律至上”的信仰，以法律为行动准则。但从某种意义上说，政府守法比人民守法更重要。因为老百姓犯法也只是混水一潭，政府犯法的话也会污染水源。

依法行政也是依法治国的难点。首先，在任何国家、任何时代，行政权力都有自我扩张的特点。历史经验告诉我们，“所有拥有权力的人都会充分利用他们的权力，直到满足它的边界”；"所有有权力的人都容易滥用权力."这既说明了依法行政的重要性，也暗示了依法行政的难度。其次，行政机关先行行政权的特征之一是行政首长负责制，是权力的相对集中和指挥服务。行政事务的复杂性和紧迫性要求行政机关强调行政效率。为此，政府人员被赋予行政优先权和行政用益权，其行为被公认为具有普遍的公开性、约束性和执行性，行政机关在行使职权时被赋予更大的自由裁量权。这些特点使得行政人员习惯于按照自己的意志办事，忽视了依法行使行政权力。再次，在法治进程中，公民守法与行政机关依法行政之间存在矛盾，矛盾的主要方面在行政机关。如果行政机关不依法行政，就不可能要求被管理者守法。公民守法并不难。难的是行政机关工作人员严格依法办事。

目前，我国正处于社会转型的特殊时期，面临着一些特殊的困难，很难实行依法行政。长期以来，在计划经济体制下，人们生活在一个行政权无处不在、无所不能的社会。过多的行政权力扼杀了企业的活力，侵犯了个人的自由，以至于我们的改革开放可以说是从“放权”开始，以行政权力部分退出社会为标志。但是，我们正处于从计划经济向市场经济、从封闭向开放的社会转型时期，也面临着“致富奔小康”、“赶超世界”的发展压力。这就需要政府积极引导，甚至主动干预。转型期积累的社会问题迫使政府面临“社会稳定”的严峻考验。这一切决定了当代社会的行政权依然强大，也决定了行政权的行使不可能长期完全有序、有规律。即使是已经制定的法律规范，也可能因为无法应对复杂的社会现实和执法者的疏忽和懈怠而形同虚设。正因为如此，滥用行政权力侵害个人权利、损害社会利益的行为也令人触目惊心，难以控制；也正因为如此，实现依法行政，规范行政权力的行使，控制权力的滥用才显得如此重要和迫切。

三、依法行政的基本要求

根据依法行政的特点，我们可以把依法行政的基本要求概括为“有限政府、守法政府、责任政府”，即行政机关的权力来源于法律，行政行为要遵守法律，行政违法也要承担责任。在这三个基本要求下，有一系列的法律原则和具体制度，构成了中国行政法的体系。

(一)行政机关的权力来源于法律。

按照民主法治的理念，政府的权力来源于人民的授权，人民的意志体现在法律中。因此，政府的权力必须来自法律的授权。“没有法律就没有行政”，这一经典的法治理论在今天仍然具有现实意义。至少在涉及人民权利的领域，没有法律的相应授权，行政机关不能做任何可能损害公民权利的事情。这就是法定职权原则。

政府的职能和权力不同于公民的权利。对于公民来说，除非法律禁止，否则公民的权利是无限的；而对于政府来说，恰恰相反，除非法律授权，否则没有权力。

现实中，一些行政人员甚至领导干部缺乏“法定职权”意识，认为只要“为公”，什么事都可以做。目前一些不计后果、令人震惊的事件往往与此有关。在依法行政的过程中，行政人员首先考虑的应该是:“这件事有法律规定吗？”

现代社会，立法权分散，法律形式多样化。在我国宪法确立的人民代表大会制度下，人民是国家的主人，依法选举产生的全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权。地方各级人民代表大会及其联合会可以制定地方性法规在该地方实施，民族自治地方的人民代表大会可以制定自治条例和单行条例在该民族自治地方实施。但是，由于社会事务的广泛性和复杂性，单靠立法机关已经不能胜任立法任务。因此，宪法作为国家的根本法，授权国务院作为最高国家行政机关制定行政法规，授权国务院各部委和某一级地方政府制定行政法规。此外，各级人民政府可以制定具有普遍约束力的规范性文件，规定行政措施。

(2)行政行为必须遵守法律。

因为政府掌握着巨大而广泛的行政权力，与公民在力量上是不平等的，但政府也应该遵守法律，政府的一切行为都应该服从法律。我国宪法规定:“一切国家机关和武装力量、政党、社会团体、企业事业组织都必须遵守宪法和法律，任何组织和个人不得有超越宪法和法律的特权。”换句话说，依法行政就是“法律高于政府”。

关于政府遵守法律，有两个方面:一是行政行为合法的条件；二是如何看待行政机关的自由裁量权。

行政合法性的要素:①主体资格。一般情况下，作出行政行为的行政机关必须是依法设立并享有行政权力的行政机关，其中行政机关主要由人民代表大会产生或列入国务院编制序列。在某些情况下，经法律法规授权，一些机构或其他组织也取得了行政管理权。在法律法规允许的情况下，一些非行政机关也可以受委托的行政机关的名义行使职权。此外，其他组织和个人也不是实施行政行为的合格主体。比如行政机关的临时机构和内设部门，不能以自己的名义行使行政职权。(2)有权威。作出行政行为的行政机关必须享有相应的职权。不在本机关法定权限内的行政行为属于“越权”，构成犯罪。超越权限可能不仅仅是同级部门之间的权限跳跃，也可能是下级对上级的权限侵犯。③内容合法。指行政机关实施具体行政行为，必须符合法律、法规、规章和其他规范性文件对行为内容的要求；行政规范的制定必须符合上位法规范的规定和精神。④程序合法。行政行为不仅要求内容合法，而且要求实施行政行为的过程符合法律规定的方法、顺序和期限，使程序合法。

非法的程序往往会导致错误的结果。《行政诉讼法》第五十四条明确规定，“违反法定程序”是独立的违法情形，应当予以撤销。据此，只要一个行政行为违反了法律规定的程序，无论行为人的动机是否良好，是否可能影响结果的公正，无论结果是否“正确”，都是违法的，都应该予以撤销。

行政裁量行为的原则:①行政行为应当是为了合法的行政目的，不能考虑法律上无关的因素。这篇文章主观上反对偏袒、报复或自私。2讲诚信。在民事交往中，诚实信用是一项基本原则，被我国民法视为一项基本原则。在行政行为中，诚实信用也是最起码的要求。如果任由政府欺骗人民，或者出尔反尔，即使一时成功，最终也会损害政府的声誉，导致政府行为失去公信力。③遵循正当程序。由于中国的行政程序制度还很不完善，法律对许多行政行为没有明确具体的程序规定。在这种情况下，出于对程序正义的期待，行政机关应该有意识地追求公认的或最低限度的程序规范。4平等对待。类似的情况也是这样处理的。涉及双方争议或多方竞争的，公平对待。⑤行为适度。采取的行政措施和决定应与要实现的行政目标相称，并应考虑到公共和私人利益。

(三)行政违法必须承担的责任。

行政机关应当对自己的违法行为承担责任。行政机关工作人员、内设机构、受行政机关委托行使行政职权的组织和个人的行为，从法律后果上属于行政机关；行政机关应当对其违法行使职权的后果负责。行政机关发现其行为违法时，应当自动纠正。如果行政机关拒不改正，后者对是否违法有争议，可以通过行政复议、行政诉讼等法律途径解决。行政机关承担责任的方式有:撤销违法行政行为，必要时重新作出或者责令重新作出；行政机关拒绝履行法定义务的(法律上称“不作为违法”)，可以限期履行；在某些情况下，如果撤销或限期履行已无实际意义，可以“确认违法”的形式宣布该行政行为违法；行政机关的违法行为给公民、法人或者其他组织造成损害的，行政机关应当依照国家赔偿法予以赔偿。

经行政复议或者行政诉讼，确定行政机关对公民、法人或者其他组织承担侵权责任，行政机关不履行的，当事人可以申请人民法院强制执行。

四、牢固树立依法行政的新理念

依法行政的关键是各级领导干部依照宪法和法律的规定治理国家、管理社会事务、保障人民群众的合法权益。为了切实提高国家机关和公职人员依法行政、依法办事的自觉性，必须牢固树立依法行政的新理念。

首先是宪法至上的概念。宪法是国家的根本法，具有最高法律效力。一切机关、团体和个人都必须以宪法为根本的活动准则，都有维护宪法尊严和保证宪法实施的责任。在我国由宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章和其他法律规范构成的法律体系中，宪法居于最高地位，其他一切法律规范都必须以宪法为依据，任何违反宪法的行为都是无效的。行政公务员应当成为遵守、执行和维护宪法的模范。

第二是尊重人权的观念。我国现行宪法第四次修改将“国家尊重和保障人权”写入宪法，突出了保障公民权利、规范国家和权力的核心价值理念，突出宣示了我国宪法的人权关怀。这就要求行政公务人员强化人权观念，在行政管理过程中自觉尊重和依法保护公民的基本权利，避免行政机关任意侵犯公民平等权、财产权和人身权的事件发生。

第三是行政职权的概念。行政权力是一种可以支配大量社会资源的公共权力，具有无限扩张和容易被滥用的特点。这就要求行政公务人员必须有权力边界的意识，依法行使行政权力，注意不越线。一些地方政府领导责令地方人民法院采取拒绝立案、强制原告撤诉等措施，配合政府进行土地开发和强制拆迁。这些措施错位了行政机关、立法机关和司法机关的位置，严重侵害了公民的权益，极大地损害了政府的形象。这是缺乏法治观念，尤其是权力边界意识的表现。

第四是行政民主的概念。行政民主是一种世界性的趋势，它要求行政机关与行政相对人之间良性互动，要求为行政相对人提供更多参与行政管理过程的机会。我国行政管理和行政法制的各个方面对行政民主的要求和规范越来越多。例如，行政立法过程中的座谈会、论证会，行政执法过程中的听证会，当事人陈述事实和理由，行政相对人对行政机关和行政首长的评议，以及协商性、选择性行政合同、行政指导等灵活方式实施行政管理，等等。行政官员应充分认识到这一点，并积极执行。

第五，行政服务的理念。随着市场经济体制改革的深入，转变政府职能，建设服务型政府已经成为完善行政管理和行政法制的重要任务。行政公务员要树立服务意识，改进管理方式，由原来的管理行政、命令行政向服务行政转变，发展行政、引导行政，积极为行政相对人以及各项公共服务提供信息、政策、技术指导和帮助。

第六，行政程序的概念。改革开放以来，我国逐渐克服了法律虚无主义，重实体法轻程序法的问题逐渐显现。行政程序违法的典型案例很多，社会影响恶劣，教训深刻。因此，必须强化程序法治意识，按照法定的行政程序，在方法、步骤、顺序、期限等方面实施行政管理。行政管理、行政复议和行政诉讼都必须依靠证据链来支持法律事实和主张。同时，行政信息公开原则强化了行政公开的理念，尊重和保障了行政相对人的知情权。

第七，政府诚信的概念。政府应该是最诚实的正规组织，政府机构的行为应该是连续的、可预测的，不能不断改变。即使为了重大公共利益需要征用财产、调整政策或者改变行为，例如收回政府机关发放的许可，也应当按照依靠利益保障的原则，对权益受到影响的行政相对人给予公平补偿。因为行政相对人出于信任按照政府机关的意愿行事，必然要付出一定的代价，会形成一种从属性的利益，应当受到尊重和保护。

第八，监督责任的概念。有效监督是防止权力腐败的关键；责任机制是建设法治政府的关键。行政权力在行使过程中具有顽强的扩张和滥用倾向，必须对其进行有效的监督和制约。行政机关和公务员必须自觉接受人大监督、民主监督、舆论监督、群众监督等外部监督，以及上级监督、监察、审计监督等内部监督，通过监督认定责任，包括法律责任、政治责任和道德责任。不言而喻，行政机关和公务员也必须认真履行监管职责，依法纠正市场主体的违法行为，努力营造良好的市场环境。

九是权利救济的概念。行政管理必然会对行政相对人造成损害，有损害就有救济，这是现代法治的基本精神。行政相对人合法权利受到损害后的现有救济渠道，包括行政宣告、行政复议、行政诉讼、行政赔偿和行政补偿。在此基础上，拓展和完善救济渠道，树立权利救济和善待行政原告的理念，具有重要的现实意义。目前，我国社会救助机构仍存在不可忽视的缺陷和执行不到位的问题，行政官员对此应有正确的认识和积极的态度。

参考资料:

1，行政法与行政诉讼法。作者:方。中国政法大学出版社1999。

2.行政法新概念。作者:张明杰等。中国人民公安大学出版社。

3.社会主义法学理论读本。作者:张，。人民出版社，2002。

4.法制工程资源。作者:常远。中国政法大学学报，2001。

5.中国的宪法进程。作者:廉锡生。中国政法大学出版社，1999。

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