土地大钩和小钩的区别

治理之道:用“小钩”助力乡村振兴

邓国盈贾利军姚荣树

2018 05月07日07:23来源:人民日报-人民日报

目前，我国农村除居住用地和少量工矿废弃地外，几乎没有连片的大型建设用地。与储蓄挂钩的建设用地指标主要向城市转移，难以满足农村建设和产业发展的需要。为解决这一问题，四川省成都市2008年研究制定了《成都市集体建设用地整理集中使用管理暂行办法》，探索开展“小挂钩”试点。

所谓“小挂钩”，又称“拆并医院”或“农民集中建房安排”，是指农民为改善居住条件，自愿拆除原有房屋，在居民区内建房，结合田、水、路、林、村综合整治，对原有分散的废弃建设用地(包括废弃的农村居民点和村庄)进行改造。“小挂钩”的运行机制类似于增减挂钩，是在保证项目区耕地面积不减少、建设用地规模不增加的前提下，积极利用现有土地，优化建设用地布局，集约节约用地。强调农村房屋拆迁、围垦和新居建设要在农民自愿的前提下完成，剩余建设用地指标验收合格后方可移交建新区使用。成都实行的“小挂钩”与增减挂钩的区别:一是审批层级不同，增减挂钩由省自然资源厅审批，“小挂钩”由市政府审批；二是项目区范围不同，增减挂钩项目区可以跨县级行政区域设置，“小挂钩”项目区只能在乡镇范围内设置；第三，新增建设用地性质不同。增减挂钩的新增建设用地通常征收为国有建设用地，“小挂钩”的新增建设用地通常预留为集体建设用地。成都的实践表明，“小联动”试点对实施乡村振兴战略具有积极的推动作用。

为增强农村内生发展动力提供土地保障。虽然“小挂钩”来源于增减挂钩，但“小挂钩”节省下来的建设用地指标留给本乡镇使用，不必作为国有建设用地征收，集体建设用地所有权仍归农民集体所有。随着我国经济社会发展，城郊村、交通区位优势明显的村和具有生态、旅游等资源禀赋的村，其内生发展动力逐渐增强，村庄建设和产业发展对土地的需求日益强烈。“小挂钩”政策的实施，可以为增强这些村庄的内生发展动力提供土地保障。

为传统农业向三产融合转变奠定基础。乡村振兴和产业繁荣是重点。以实施“小挂钩”工程为抓手，改善乡镇基础设施和公共服务条件，使乡镇人口达到一定规模，由此产生的需求倍增可为产业发展奠定基础。因势利导，在城镇附近留出建设用地空间，满足工业发展用地需求，也促进农村一二三产业融合发展和产业繁荣。反过来，产业的繁荣又会支撑乡镇基础设施和公共服务条件的进一步改善，从而吸引更多的人流入，从而形成人口、土地、城镇、产业的良性互动，促进产业的持续繁荣。

为探索乡村建设和治理的新路子创造条件。如位于成都龙泉山旅游区腹地的傅宏镇，在乡村建设中以企业为投资运营主体，引入社会资本，以“小挂钩”项目的投资实施为抓手，盘活现有土地，将优越的资源禀赋、交通、区位优势转化为经济优势，从一个从事纯农业生产的落后乡镇，迅速发展成为三产融合的经济强镇。政府的角色和职能也相应发生了变化。涉及土地的重要事项，在符合有关规定的前提下，由企业与农村集体经济组织和农民直接协商解决。政府主要做好监管和服务，提供基础设施和公共服务。这使得农民的意愿得到更充分的表达，农民在居住、生活和生产方式上有了更大的选择权。

(作者单位:四川大学经济学院)

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(责任编辑:杨丽娜、万鹏)